ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ
ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КОММЕНТАРИЙ К ГРАЖДАНСКОМУ КОДЕКСУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ,
ЧАСТИ ВТОРОЙ
(постатейный)
Материал подготовлен с использованием правовых актов
по состоянию на 18 июля 2005 года
Издание пятое, исправленное и дополненное
с использованием судебно-арбитражной практики
Руководитель авторского коллектива
и ответственный редактор
доктор юридических наук, профессор
О.Н. САДИКОВ
Статья 1069. Ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами
Комментарий к статье 1069
1. Комментируемая статья сформулирована с учетом требований ст. 53 Конституции и ст. 16 ГК, предусматривающих право граждан и юридических лиц на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных и муниципальных органов или их должностных лиц.
2. Статья является специальной, т.е. в ней предусмотрены особенности, которые отличают ее от общих правил деликатной ответственности. Эти особенности выражаются:
а) во властно-административном, т.е. юридически обязательном, одностороннем характере действий государственных органов, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц, что отличает данные отношения от гражданско-правовых;
б) в причинении вреда в этой сфере противоправными действиями указанных субъектов. Причем противоправными эти действия являются при их совершении без полномочий либо с превышением полномочий или при злоупотреблении ими.
Ответственность по ст. 1069 наступает на общих основаниях (см. ст. 1064 и коммент. к ней), но при наличии означенных в ней специальных условий.
3. Статья 1069 говорит о незаконных действиях (бездействии). Под ними понимаются деяния, противоречащие не только законам, но и другим правовым актам. Подобные деяния имеют многообразные виды и формы. Ими могут быть различные приказы, распоряжения и иные властные предписания (причем не имеет значения, сделаны они в письменной или устной форме), которые направлены гражданам и юридическим лицам и которые подлежат обязательному исполнению. Например, признаны незаконными в силу ч. 3 ст. 55 Конституции действия работников ГАИ по эвакуации транспортного средства на штрафную площадку (Бюллетень ВС РФ, 1997, N 6, ст. 9). Таковым может быть и противоправное бездействие, ибо в области властно-административных отношений требуется активность, и непринятие необходимых мер, предусмотренных законами и иными правовыми актами, может привести к причинению вреда.
4. Среди "незаконных действий (бездействия)" комментируемая статья особо выделяет издание не соответствующего закону (иному правовому акту) акта государственного либо муниципального органа. Под таковым следует понимать ненормативный акт указанных органов, принятый как единолично, так и коллегиально.
О признании недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления см. также ст. 13 ГК.
5. В соответствии с положениями комментируемой статьи подлежали возмещению имущественные затраты на представительство в арбитражном суде интересов лица, чье право нарушено в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов (Определение Конституционного Суда РФ от 20.02.2002 N 22-О "По жалобе открытого акционерного общества "Большевик" на нарушение конституционных прав и свобод положениями статей 15, 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации" (Экономика и жизнь, 2002, N 16)). В настоящее время эти затраты возмещаются в соответствии со ст. 106 АПК.
6. Государственные органы перечислены в ст. 11 Конституции. К ним относятся органы законодательной, исполнительной и судебной власти РФ и ее субъектов. Органы местного самоуправления (представительные и исполнительные) названы в ст. 12 Конституции и Законе об общих принципах организации местного самоуправления.
7. По ст. 1069 учитываются незаконные деяния не любого работника государственных органов и органов местного самоуправления, а лишь должностного лица.
Легальное понятие должностного лица дано в примечаниях к ст. 285 УК и ст. 2.4 КоАП. В названной норме УК должностными признаются лица, постоянно и временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.
Понятие должностного лица в КоАП, несмотря на сходство с уголовно-правовым, имеет особенности: в нем содержится еще один важный признак должностного лица - "наделение его в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него". К обязательствам по возмещению вреда указанные легальные понятия должностного лица необходимо применять с учетом того, что они служат для привлечения должностных лиц к уголовной и административной ответственности.
Для наступления ответственности, предусмотренной ст. 1069, необходимо, чтобы должностное лицо причинило вред при исполнении служебных обязанностей, объем которых устанавливается правовыми актами. Сами должностные лица, незаконными действиями (бездействием) которых причинен вред, перед потерпевшим не отвечают. Требования о возмещении вреда в смысле ст. 1069 к ним предъявляться не должны.
8. Иные государственные и муниципальные организации, не осуществляющие публично-властные полномочия (учреждения здравоохранения, образования, науки, культуры и т.п.), и их должностные лица отвечают за причиненный ими вред по правилам ст. 1068 ГК.
9. Если вред указанными в статье органами и лицами причиняется не в сфере властно-административных отношений, а в результате их хозяйственной и технической деятельности (например, автомашина милиции причинила увечье гражданину), ответственность наступает на общих (ст. ст. 1064, 1068 ГК) либо на других основаниях (в приведенном примере - по ст. 1079 ГК).
10. Ответственность по ст. 1069 не зависит от того, кому причинен вред - гражданину или юридическому лицу. Правда, граждане могут требовать за причинение вреда в сфере властно-административных отношений и компенсации морального вреда (ст. ст. 151, 1099 - 1101 ГК).
11. Вред в порядке ст. 1069 возмещается за счет соответствующей казны - Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования. Состав государственной казны определяется в п. 4 ст. 214 ГК, а муниципальной - в п. 3 ст. 215 ГК.
Об органах, представляющих интересы казны при возмещении вреда, предусмотренного ст. 1069, см. ст. 16 ГК, а также ст. 1071 и коммент. к ней.
В тех случаях, когда возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо их должностных лиц, осуществляется за счет казны РФ на основании судебных актов, исполнение таких актов возложено на Министерство финансов РФ (см. Постановление Правительства РФ от 09.09.2002 N 666 (СЗ РФ, 2002, N 37, ст. 3529)).
В некоторых субъектах РФ и муниципальных образованиях определен порядок исполнения судебных актов за счет соответствующей казны. Например, Постановлением администрации Рязанской области от 05.05.2004 утверждены Правила исполнения финансово-казначейским управлением Рязанской области судебных актов на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти.
Указанные нормативные акты призваны упорядочить исполнение судебных актов о возмещении вреда за счет соответствующей казны. Отсутствие таких правил не может являться основанием для неисполнения судебных актов.
12. Действие комментируемой статьи согласно ст. 12 Вводного закона имеет обратную силу, т.е. распространяется на случаи, когда причинение вреда потерпевшему имело место до 01.03.96, но не ранее 01.03.93, и причиненный вред остался невозмещенным.
13. Российская Федерация, ее субъект, муниципальное образование, возместившие потерпевшему вред на основании ст. 1069, имеют право регресса к непосредственному причинителю в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом, в частности трудовым законодательством.
Статья 1069. Ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами
Комментарий к статье 1069
1. Комментируемая статья сформулирована с учетом требований ст. 53 Конституции и ст. 16 ГК, предусматривающих право граждан и юридических лиц на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных и муниципальных органов или их должностных лиц.
2. Статья является специальной, т.е. в ней предусмотрены особенности, которые отличают ее от общих правил деликтной ответственности. Эти особенности выражаются:
а) во властно-административном, т.е. юридически обязательном, одностороннем характере действий государственных органов, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц, что отличает данные отношения от гражданско-правовых;
б) в причинении вреда в этой сфере противоправными действиями указанных субъектов. Причем противоправными эти действия являются при их совершении без полномочий либо с превышением полномочий или при злоупотреблении ими.
Ответственность по ст. 1069 наступает на общих основаниях (см. ст. 1064 и коммент. к ней), но при наличии означенных в ней специальных условий.
3. Статья 1069 говорит о незаконных действиях (бездействии). Под ними понимаются деяния, противоречащие не только законам, но и другим правовым актам. Подобные деяния имеют многообразные виды и формы. Ими могут быть различные приказы, распоряжения и иные властные предписания (причем не имеет значения, сделаны они в письменной или устной форме), которые направлены гражданам и юридическим лицам и которые подлежат обязательному исполнению. Например, признаны незаконными в силу ч. 3 ст. 55 Конституции действия работников ГАИ по эвакуации транспортного средства на штрафную площадку (Бюллетень ВС РФ, 1997, N 6, ст. 9). Таковым может быть и противоправное бездействие, ибо в области властно-административных отношений требуется активность, и непринятие необходимых мер, предусмотренных законами и иными правовыми актами, может привести к причинению вреда.
4. Среди "незаконных действий (бездействия)" комментируемая статья особо выделяет издание не соответствующего закону (иному правовому акту) акта государственного либо муниципального органа. Под таковым следует понимать ненормативный акт указанных органов, принятый как единолично, так и коллегиально.
О признании недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления см. также ст. 13 ГК.
5. В соответствии с положениями комментируемой статьи подлежали возмещению имущественные затраты на представительство в арбитражном суде интересов лица, чье право нарушено в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов (Определение Конституционного Суда РФ от 20.02.2002 N 22-О "По жалобе открытого акционерного общества "Большевик" на нарушение конституционных прав и свобод положениями статей 15, 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации" (Экономика и жизнь, 2002, N 16)). В настоящее время эти затраты возмещаются в соответствии со ст. 106 АПК.
6. Государственные органы перечислены в ст. 11 Конституции. К ним относятся органы законодательной, исполнительной и судебной власти РФ и ее субъектов. Органы местного самоуправления (представительные и исполнительные) названы в ст. 12 Конституции и Законе об общих принципах организации местного самоуправления.
7. По ст. 1069 учитываются незаконные деяния не любого работника государственных органов и органов местного самоуправления, а лишь должностного лица.
Легальное понятие должностного лица дано в примечаниях к ст. 285 УК и ст. 2.4 КоАП. В названной норме УК должностными признаются лица, постоянно и временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.
Понятие должностного лица в КоАП, несмотря на сходство с уголовно-правовым, имеет особенности: в нем содержится еще один важный признак должностного лица - "наделение его в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него". К обязательствам по возмещению вреда указанные легальные понятия должностного лица необходимо применять с учетом того, что они служат для привлечения должностных лиц к уголовной и административной ответственности.
Для наступления ответственности, предусмотренной ст. 1069, необходимо, чтобы должностное лицо причинило вред при исполнении служебных обязанностей, объем которых устанавливается правовыми актами. Сами должностные лица, незаконными действиями (бездействием) которых причинен вред, перед потерпевшим не отвечают. Требования о возмещении вреда в смысле ст. 1069 к ним предъявляться не должны.
8. Иные государственные и муниципальные организации, не осуществляющие публично-властные полномочия (учреждения здравоохранения, образования, науки, культуры и т.п.), и их должностные лица отвечают за причиненный ими вред по правилам ст. 1068 ГК.
9. Если вред указанными в статье органами и лицами причиняется не в сфере властно-административных отношений, а в результате их хозяйственной и технической деятельности (например, автомашина милиции причинила увечье гражданину), ответственность наступает на общих (ст. ст. 1064, 1068 ГК) либо на других основаниях (в приведенном примере - по ст. 1079 ГК).
10. Ответственность по ст. 1069 не зависит от того, кому причинен вред - гражданину или юридическому лицу. Правда, граждане могут требовать за причинение вреда в сфере властно-административных отношений и компенсации морального вреда (ст. ст. 151, 1099 - 1101 ГК).
11. Вред в порядке ст. 1069 возмещается за счет соответствующей казны - Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования. Состав государственной казны определяется в п. 4 ст. 214 ГК, а муниципальной - в п. 3 ст. 215 ГК.
Об органах, представляющих интересы казны при возмещении вреда, предусмотренного ст. 1069, см. ст. 16 ГК, а также ст. 1071 и коммент. к ней.
В тех случаях, когда возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо их должностных лиц, осуществляется за счет казны РФ на основании судебных актов, исполнение таких актов возложено на Министерство финансов РФ (см. Постановление Правительства РФ от 09.09.2002 N 666 (СЗ РФ, 2002, N 37, ст. 3529)).
В некоторых субъектах РФ и муниципальных образованиях определен порядок исполнения судебных актов за счет соответствующей казны. Например, Постановлением администрации Рязанской области от 05.05.2004 утверждены Правила исполнения финансово-казначейским управлением Рязанской области судебных актов на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти.
Указанные нормативные акты призваны упорядочить исполнение судебных актов о возмещении вреда за счет соответствующей казны. Отсутствие таких правил не может являться основанием для неисполнения судебных актов.
12. Действие комментируемой статьи согласно ст. 12 Вводного закона имеет обратную силу, т.е. распространяется на случаи, когда причинение вреда потерпевшему имело место до 01.03.96, но не ранее 01.03.93, и причиненный вред остался невозмещенным.
13. Российская Федерация, ее субъект, муниципальное образование, возместившие потерпевшему вред на основании ст. 1069, имеют право регресса к непосредственному причинителю в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом, в частности трудовым законодательством.
За последнее время участились случаи нарушения собственниками транспортных средств положений Правил дорожного движения (ПДД) об остановке и стоянке транспортного средства. Оставляя транспортное средство на трамвайных путях, на мосту, в тоннеле и т.п., собственник нарушает не только нормы ПДД, но и права и охраняемые законом интересы других лиц (других водителей, пассажиров общественного транспорта, пешеходов и т.п.).
Необходимость принятия к таким водителям (чаще всего ими являются собственники) мер административного воздействия сомнений не вызывает. Однако то, как решаются эти вопросы в КоАП, а вслед за ним в Правилах задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации (Постановление Правительства РФ от 18.12.2003 N 759 - СЗ РФ, 2003, N 51, ст. 4990), вряд ли можно признать удовлетворительным:
а) согласно примечанию к ст. 12.19 КоАП в случае нарушения водителем правил стоянки или остановки транспортных средств, порядка пользования муниципальными, коммерческими или иными парковками применение блокирующих устройств, эвакуация транспортных средств, удержание их на стоянках, снятие номерных знаков, применение иных принудительных мер, не предусмотренных законом, запрещаются.
В то же время в подп. 7 п. 1 ст. 27.1 и ст. 27.13 КоАП в числе прочих мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях называется такая мера, как задержание транспортного средства. Под задержанием по Правилам от 18.12.2003 N 759 понимается временное принудительное прекращение использования транспортного средства, включающее (в случае невозможности устранения причины задержания на месте административного правонарушения) помещение его на специализированную стоянку (п. 2).
Налицо противоречие между примечанием к ст. 12.19 КоАП и ст. 27.13 КоАП. Ведь задержание транспортного средства, сопровождаемое принудительным перемещением его на иное место, чем избрано собственником (на специальную стоянку), есть не что иное, как принудительная эвакуация;
б) отсутствует в КоАП должная последовательность и по вопросу о задержании транспортного средства как меры обеспечения административного производства. Так, согласно ст. 27.13 КоАП задержанию может быть подвергнуто то транспортное средство, которое препятствует движению других транспортных средств либо было оставлено в тоннеле (ч. 4 ст. 12.19 КоАП). Транспортное средство, создающее препятствия для движения пешеходов (ч. 3 ст. 12.19 КоАП), задержанию и помещению на специализированную стоянку не подлежит. Однако существенной разницы в тяжести совершенных правонарушений и их последствиях здесь нет;
в) в соответствии с пп. 8 и 9 Правил задержания транспортного средства последнее может быть выдано собственнику (владельцу) только на основании письменного разрешения должностного лица, подтвердившего устранение причин задержания. Но если автомобиль (мотоцикл и т.п.) задержан за неправильную парковку, то причины такого задержания устраняются в момент помещения транспортного средства на специализированную стоянку. Следовательно, какие-либо факты, которые должностное лицо обязано подтвердить, отсутствуют.
В любом случае должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении (о задержании транспортного средства), и должностное лицо, ответственное за его хранение на специализированной стоянке, не вправе требовать от собственника (владельца) уплаты штрафа взамен выдачи транспортного средства.
Во-первых, задержание и помещение транспортного средства на стоянку является лишь мерой обеспечения административного производства, но не мерой наказания (гл. 3 КоАП). Во-вторых, должностные лица, составившие протокол, это, как правило, не те лица, которые управомочены определять наказание по ст. 12.19 КоАП (ст. 23.3 и 28.3 КоАП).
С учетом сказанного есть основания полагать, что вопрос о задержании, помещении на специализированную стоянку и принудительном хранении транспортного средства должен быть решен непосредственно в КоАП. По существу, имеет место уже не ограничение действий собственника, а ограничение права собственности (ч. 3 ст. 55 Конституции, п. 2 ст. 1 ГК), поскольку имуществом собственника распоряжаются помимо его воли.
|
Эвакуаторный беспредел, незаконные действия ГИБДД
Страницы: (115) « Первая ... 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 [34] 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 ...
Последняя »
